Nieuwe tool: AI Blind Spots in de zorg
Ontdek
In dit eerste deel 'Bevoegdheidsverdeling in België' van het rapport 'Bevoegdheden en het delen van gegevens' gaan we dieper in op:
De Belgische staatsstructuur is op zijn minst complex te noemen. Dit komt tot uiting in de bevoegdheidsverdeling. In principe beschikken de gemeenschappen en de gewesten over toegewezen bevoegdheden, terwijl de residuaire bevoegdheden (nog steeds) bij de federale overheid liggen.
Het Grondwettelijk Hof heeft in vaste rechtspraak wel een ruime interpretatie gegeven aan de bevoegdheden die aan de gewesten en gemeenschappen zijn toegekend:
de Grondwetgever en de bijzondere wetgever aan de gemeenschappen en de gewesten volledige bevoegdheid toegekend tot het uitvaardigen van regels die eigen zijn aan de hun toegewezen aangelegenheden [...]. Behoudens andersluidende bepalingen heeft de bijzondere wetgever het gehele beleid inzake de door hem toegewezen bevoegdheden aan de gemeenschappen en de gewesten overgedragen.
In België is het systeem van exclusieve bevoegdheden van toepassing: voor één materie is in beginsel dus slechts één overheid bevoegd. Exclusieve bevoegdheidsmateries begrenzen elkaar wederzijds, waardoor overlappingen onmogelijk zijn en normenconflicten vermeden worden. In het geval van een overlapping impliceert dit dat één overheid haar bevoegdheid te buiten is gegaan. Dit lijkt een simpel principe, maar de praktijk leert dat de toepassing ervan minder eenvoudig is. Het komt immers vaak voor dat een bepaalde regeling raakvlakken vertoont met verscheidene bevoegdheidsgronden. Vanuit het ene perspectief behoren ze tot de bevoegdheid van een bepaalde wetgever (bv. federaal) en vanuit een ander perspectief tot de bevoegdheid van een andere wetgever (bv. deelstatelijk). Rechtsnormen hebben inderdaad soms meerdere kenmerken en leunen daarom soms aan bij meerdere bevoegdheidsmateries.
Om mogelijke problemen te vermijden en op te lossen werd van zowel de Raad van State als het Grondwettelijk Hof jarenlang verwacht dat zij de exclusief bevoegde wetgever zouden aanduiden door middel van een bevoegdheidsrechtelijke kwalificatie in de een of andere zin. Om die vraag te beantwoorden wordt gebruik gemaakt van de zogenaamde ‘zwaartepuntleer’: de rechtsnorm behoort tot de bevoegdheidsmaterie met welke ze de nauwste band heeft. Zo besliste het Grondwettelijk Hof bijvoorbeeld in een arrest over de vraag of een regeling rond het vakantiegeld van universiteitsassistenten van privaatrechtelijke instellingen tot de gemeenschapsbevoegdheid van onderwijs behoorde of tot de federale bevoegdheid voor arbeidsrecht en sociale zekerheid.
In de praktijk leek het toch bijzonder moeilijk om aan de hand van objectieve criteria het zwaartepunt te bepalen. Als een gevolg daarvan kwam de enkelvoudige kwalificatie als arbitrair over. Vaak kwam het er op neer dat wie eerst zijn bevoegdheid uitoefende, ook daadwerkelijk bevoegd was. Met andere woorden, wie eerst komt, eerst maalt. Dit leidde er uiteindelijk toe dat de rechtspraak aanvaardt dat twee overheden bevoegd zijn om een bepaalde materie te regelen, maar op grond van verschillende bevoegdheidsgrondslagen. Deze techniek wordt benoemd als de parallelle uitoefening van exclusieve bevoegdheden of de ‘dubbelaspectleer’. Een voorbeeld is de zorgverzekering: voor Vlaanderen berust deze op de bevoegdheid inzake bijstand aan personen, voor de federale overheid op de bevoegdheid inzake sociale zekerheid.
Daarnaast is er het ‘verticaliteitsbeginsel’. Dit houdt in dat overheid die bevoegd is voor een bepaalde materie in beginsel over de volledige wetgevings-, uitvoerings- en financieringsbevoegdheid beschikt. Net zoals het exclusiviteitsbeginsel heeft dit beginsel tot doel om de autonomie van de verschillende overheden te vrijwaren. Het betekent dat de federale overheid geen taken of bevoegdheden kan toekennen aan de instelling van de gemeenschappen en de gewesten en omgekeerd. Het verhindert evenwel niet dat de federale overheid de gemeenschappen en de gewesten vrijwillig betrekt bij de uitvoering van federale wetgeving.
Hoewel het exclusiviteitsbeginsel het centrale uitgangspunt blijft van de bevoegdheidsverdeling in België, worden er toch verschillende afwijkende technieken toegepast. We bespreken ze kort.
Dit is geen echte uitzondering op het exclusiviteitsbeginsel. Het betekent dat bepaalde aspecten/onderdelen van een bevoegdheid worden toegekend aan één overheid, terwijl andere aspecten van diezelfde bevoegdheid worden toegekend aan een andere overheid. Beide overheden zijn dan exclusief bevoegd voor bepaalde aspecten van een materie. Een voorbeeld is mobiliteit, waarbij gewesten bevoegd zijn voor snelheidsbeperkingen op openbare wegen, met uitzondering van autosnelwegen dat een federale bevoegdheid is.
Bij parallelle bevoegdheden kan een bevoegdheid door verschillende overheden tegelijkertijd worden uitgeoefend, zonder dat de ene overheid afbreuk kan doen aan de regeling van de andere overheid. Er is geen hiërarchie tussen de regelgeving die elke overheid afzonderlijk heeft uitgevaardigd. Het is aangewezen om deze verdeling van bevoegdheden enkel in te zetten voor domeinen waar regelgeving van meerdere overheden naast elkaar kan bestaan, zonder daarbij met elkaar in conflict te komen. Voorbeelden hiervan zijn ontwikkelingssamenwerking en het openbaar industrieel initiatief. Toch bestaat het risico dat de verschillende overheden elkaar voor de voeten lopen en een weinig coherent en (soms zelfs) tegenstrijd beleid voeren. Omwille hiervan heeft de afdeling Wetgeving van de Raad van State gewezen op (het belang van) een aantal algemene principes, zoals het evenredigheidsbeginsel en de overleg-en samenwerkingsmechanismen van de Bijzondere Wet op de Hervorming van de Instellingen (BWHI).
Dit type van bevoegdheden houdt in dat in principe twee niveaus bevoegd kunnen zijn om een bepaalde materie te regelen, maar dat het ene niveau enkel regelgevend mag optreden zolang en voor zover het andere niveau nog niet is opgetreden. Dit betekent dus dat een hiërarchische hogere overheid, in tegenstelling tot de situatie bij de exclusieve bevoegdheden, in staat is om een bevoegdheidsmaterie naar zich toe te trekken. Indien zij van deze mogelijkheid gebruik maakt, is zij dan ook exclusief bevoegd. In België is er één voorbeeld van dergelijke bevoegdheden, namelijk de algemene of autonome belastingsbevoegdheid. Artikel 170 van de Grondwet wijst deze bevoegdheid toe aan de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten. Artikel 170 §2 kent echter aan de federale wetgever de mogelijkheid toe om uitzonderingen te bepalen op de gemeenschaps-en gewestbevoegdheden inzake belastingen “waarvan de noodzakelijkheid blijkt”.
Vaak wordt er binnen een bepaald bevoegdheidsdomein een horizontale opdeling gemaakt tussen normering enerzijds en de uitvoering of controle anderzijds. Dit is evenwel geen uitzondering op het exclusiviteitsbeginsel, maar wel op het reeds aangehaalde verticaliteisbeginsel. Zo is de technische normering van voertuigen een federale bevoegdheid, maar de gewesten zijn verantwoordelijk voor de controle ervan. De erkenning van gezondheidsberoepen is een gemeenschapsmaterie, maar zij moeten zich schikken naar de federale erkenningsvoorwaarden.
De techniek van de kaderbevoegdheid of de beperkte of oneigenlijke concurrerende bevoegdheid houdt in dat de federale overheid het algemene kader vastlegt, en de deelstaten dat kader vervolgens kunnen toepassen of aanvullen, zonder het evenwel te kunnen aantasten. Dit vormt een afwijken op de principiële nevenschikking van de federale staat, de gemeenschappen en gewesten, omdat het impliceert dat een deelstatelijke norm kan worden getoetst aan de federale kaderwetgeving.
Gelet op deze complexe bevoegdheidsverdeling in België bestaat het risico uiteraard dat er conflicten tussen de verschillende niveaus kunnen optreden. Er kunnen zich twee soorten conflicten voordoen in een federale staat:
We bespreken ze kort in de volgende delen.
In het Belgisch recht zijn er twee soorten procedures rond bevoegdheidsconflicten: een procedure om bevoegdheidsconflicten te voorkomen bij de Raad van State en een procedure om ze achteraf te regelen bij het Grondwettelijk Hof.
De afdeling Wetgeving van de Raad van State is belast met de taak om na te gaan of een voorontwerp van wet, decreet of ordonnantie en ontwerpen van reglementaire besluiten binnen de bevoegdheid van de initiatiefnemer passen. In deze gevallen is het verplicht om een advies aan de Raad van State te vragen. In het geval van een voorstel van wet, decreet of ordonnantie is het in beginsel niet nodig om advies te vragen aan de afdeling wetgeving van de Raad van State. De voorzitter van de wetgevende kamer in kwestie kan wel op eigen initiatief het advies vragen. Hij/zij is daartoe wel verplicht wanneer er een verzoek komt van een derde van de leden van de vergadering of van de meerderheid van de leden van een taalgroep in de Kamer van volksvertegenwoordigers, de Senaat, het Brussels Hoofdstedelijk Parlement en de Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie.
Indien er achteraf een bevoegdheidsconflict ontstaat, is het Grondwettelijk Hof bevoegd om hierover een uitspraak te doen. De zaak kan bij het Grondwettelijk Hof aanhangig worden gemaakt door iedere bij wet aangewezen overheid, door ieder die doet blijken van een belang of, prejudicieel of door elk rechtscollege. Het Grondwettelijk Hof gaat vervolgens na of de wetgevende regel de bevoegdheidsgrenzen heeft overtreden, zoals die omschreven zijn in de Grondwet en enkele bijzondere wetten. Is dat volgens het Grondwettelijk Hof niet het geval, dan vernietigt het Hof de wetgevende regel.
Belangenconflicten hebben uit hun aard een politiek karakter. Ze ontstaan wanneer de belangen van de federale Staat, een gemeenschap of een gewest ernstig worden geschaad door het doen of nalaten van een andere gemeenschap, gewest of van de federale Staat, zonder dat er noodzakelijkerwijs een overschrijding is van de bevoegdheidverdelende regels. Een belangenconflict kan zowel ontstaan door een wetgevende als door een regeringshandeling of door het ontbreken ervan. Het kan ook ontstaan door het niet-naleven van een door de wetten op de Staatshervorming voorgeschreven overlegprocedure. Er zou (op termijn) een wet moeten komen die een procedure instelt om dergelijke conflicten te voorkomen en te regelen. Zolang deze is er echter niet is, is er een overgangsregeling voorzien. Deze is terug te vinden is in art. 9 van de Gewone wet op de Hervorming van de Instellingen (GWHI) die daartoe een politiek orgaan heeft opgericht, namelijk het Overlegcomité. Dit comité bestaat uit 12 leden en is volgens een dubbele pariteit samengesteld: enerzijds, een gelijk aantal Nederlands- en Franstaligen; anderzijds, een gelijk aantal leden van de federale Regering en van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen. Het Overlegcomité beslist volgens de procedure van de consensus.
In beginsel genieten zowel de federale overheid als de deelstaten de meest ruime autonomie om op te treden in hun bevoegdheidsdomeinen. Maar bij het overdragen van bevoegdheden kwam het inzicht dat deze autonomie niet altijd absoluut kan zijn. Bevoegdheden kunnen vaak moeilijk strikt van elkaar gescheiden worden en tonen soms raakvlakken met bevoegdheden van andere overheden. Dit is zeker van toepassing indien de bevoegdheden versnipperd zijn tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten.
Sinds de staatshervorming van 1970 zijn er dan ook verschillende vormen van samenwerking juridisch verankerd in de Grondwet en in de bijzondere wet. Er zijn twee grote vormen van samenwerking: niet-wederkerige samenwerking of participatie en de wederkerige samenwerking (samenwerkingsakkoorden).
Bij deze vorm van participatie kunnen de regionale niveaus inspraak krijgen in de besluitvorming op het federale niveau of omgekeerd. Een kenmerk is dus dat één of meerdere niet-bevoegde overheden betrokken worden bij de bevoegdheden van andere bevoegde overheden.
De verschillende vormen van participatie hebben niet hetzelfde gewicht en kunnen van elkaar onderscheiden worden naargelang ze al dan niet de beslissingsmacht tussen de bevoegde en de onbevoegde overheid verdelen. Bij bepaalde vormen blijft de uiteindelijke beslissingsmacht bij één overheid berusten. Dit is het geval bij informatieplicht, advies, betrokkenheid en overleg. In deze gevallen wordt de beslissingsmacht dus niet verdeeld.
De informatieplicht schrijft voor dat overheden elkaar moeten informeren. Deze procedure stelt de andere overheid in staat om na te gaan of een bepaalde beslissing tot een belangen- of bevoegdheidsconflict kan leiden. Op basis daarvan kan het indien nodig gepast reageren. In sommige gevallen is een overheid verplicht het advies in te winnen van de andere overheid. Deze laatste geeft vervolgens hun standpunt mee over de voorgenomen beslissing. De bevoegde overheid kan vervolgens rekening houden met dit advies, maar is hiertoe niet verplicht.
De betrokkenheid en het overleg gaan verder dan de adviesverplichting. Deze vormen hebben als doel om de bevoegde overheid te verplichten rekening te houden met de opvatting van de andere overheid, zonder dat de beslissende overheid haar vrijheid van handelen evenwel verliest. Ze vereisen een dialoog tussen de regeringen van de bevoegde en onbevoegde overheid binnen het Overlegcomité of de interministeriële conferenties. Indien het om een voorstel van wetgevende norm gaat, vindt het overleg, de betrokkenheid of de adviesverlening plaats volgens de regelen bepaald in het reglement van de wetgevende vergadering waar het voorstel wordt ingediend.
In tegenstelling tot deze vormen wordt de bevoegdheid tussen verschillende overheden bij andere vormen van samenwerking wel verdeeld. Dit is het geval bij het eensluidend advies of akkoord en de goedkeuring. In deze gevallen is het noodzakelijk dat de bevoegde en onbevoegde overheid een overeenstemming bereiken over de te nemen beslissingen.
Naast de besproken participatievormen kunnen de verschillende federale entiteiten ook samenwerkingsakkoorden sluiten. Dit zijn publiekrechtelijke overeenkomsten tussen verschillende federale entiteiten over de uitoefening van hun bevoegdheden. De federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten kunnen samenwerkingsakkoorden sluiten ‘‘die onder meer betrekking hebben op de gezamenlijke oprichting en het gezamenlijk beheer van gemeenschappelijke diensten en instellingen, op het gezamenlijk uitoefenen van eigen bevoegdheden, of op de gemeenschappelijke ontwikkeling van initiatieven’’. In bepaalde aangelegenheden heeft de bijzondere wetgever de betrokken overheden zelfs de verplichting opgelegd om samenwerkingsakkoorden te sluiten. Zo moeten de federale overheid en de gemeenschappen een samenwerkingsakkoord afsluiten betreffende de coördinatie van de regelgeving en de regulering van de aan de audiovisuele en auditieve mediadiensten enerzijds en de telecommunicatie anderzijds gemeenschappelijke netwerken en elektronische communicatiediensten.
In tegenstelling tot de participatie, waar een onbevoegde overheid op een of andere manier zou kunnen deelnemen aan de bevoegdheid van een andere overheid, kunnen de federale entiteiten die partij zijn bij een samenwerkingsakkoord een dergelijk akkoord enkel sluiten met het oog op de gemeenschappelijke uitoefening van de eigen bevoegdheden. Dit betekent dat twee of meer federale entiteiten hun eigen bevoegdheden gezamenlijk kunnen uitoefenen. Tevens kan een samenwerkingsakkoord niet gesloten worden zonder de medewerking van alle partijen die bevoegd zijn voor de inhoud van het akkoord.