De volgende wetgeving is dan ook van toepassing op ANPR-camera’s:

• De Algemene Verordening Gegevensbescherming van 27 april 2016 (“AVG”)
• Wet van 30 juli 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke personen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens die verder uitvoering geeft aan de AVG in België;
• De wet van 21 maart 2007 tot regeling van de plaatsing en het gebruik van bewakingscamera’s (“Camerawet”);
• De wet van 5 augustus 1992 op het politieambt (“WPA”).

Oorspronkelijk viel het gebruik van alle camera’s onder de Camerawet, maar de Wet van 21 maart 2018 bracht hier verandering in. Het gebruik van politiecamera’s wordt voortaan geregeld door de WPA, terwijl het gebruik van alle andere camera’s geregeld blijft door de Camerawet.

De WPA laat toe om technische gegevensbanken op te richten, waaronder een gegevensbank voor ANPR-gegevens (artikel 44/2 3§). Het AMS-systeem is de centrale backoffice van de Federale Politie. De WPA voorziet dat de gegevens uit de lokale technische ANPR-gegevensbanken van de politie dienen te worden doorgezonden naar het AMS-systeem. Van daaruit zijn ze onder de voorwaarden bepaald in diezelfde wet raadpleegbaar voor alle politiediensten in het land.

Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat alle ANPR-gegevens politiegegevens zijn. Maar de realiteit is echter niet zo eenvoudig. Het ANPR-landschap in Vlaanderen is erg versnipperd. Eigenaars van de camera’s zijn namelijk verdeeld over drie categorieën: politiezones, lokale besturen en het Vlaams Gewest. In sommige gevallen is er zelfs sprake van meerdere (gelijktijdige) eigenaars. Zo blijken zowel steden of gemeenten alsook de politiezones eigenaar te zijn van de camera’s. Hiervoor zijn een aantal verklaringen. Een verklaring kunnen we bijvoorbeeld terugvinden in de financiering van de Lokale Politie, wat door steden en gemeenten gebeurt. Daardoor eigenen steden en gemeenten enerzijds en politiezones anderzijds zich beiden het eigenaarschap toe. In andere gevallen heeft dit verschil te maken met de finaliteit van het aanwenden van de ANPR-camera: bijvoorbeeld een lage emissiezone (LEZ) in combinatie met camera’s gebruikt voor trajectcontroles van het Agentschap Wegen en Verkeer (AWV). Een derde verklaring is eerder historisch waarbij de camera’s van het AWV opgenomen worden in het raamcontract van de Federale Politie. Daardoor is het soms zo dat een lokale zone zowel de AWV-camera’s heeft bijvoorbeeld voor trajectcontroles (met als eigenaars het Vlaams Gewest, de Federale Politie) als de eigen lokale camera’s voor criminaliteitsdoeleinden (met als eigenaars de Lokale Politie, de stad/gemeente).56 Ook het beheer van ANPR-camera’s bestaat uit één of meerdere entiteiten. De lokale politiezone wordt het vaakst als beheerder aangeduid (63,6%) gevolgd door de Federale Politie (15,9%). Meestal wordt één beheerder aangeduid, maar het kan ook een combinatie van meerdere beheerders zijn. Voorbeelden van andere beheerders zijn het Agentschap Wegen en Verkeer, naburige politiezone of ander gemeentebestuur.

Samengevat impliceert dit dat de huidige toestand er als volgt uit ziet:

Afbeelding: huidige toestand van de verdeling van ANPR-camera’s. Deze afbeelding werd gebaseerd op de afbeelding die werd gebruikt door Arne Dormaels’ (VIAS Institute) in de presentatie ‘Belangrijkste bevindingen uit omgevingsanalyse en knelpuntennota’, gepresenteerd op 19/11/2020 tijdens het ‘Webinar ANPR-camera’s: slimmer dan gedacht’.

Het toezicht op de naleving van de regelgeving omtrent gegevensbescherming in België is ook niet eenvoudig geregeld. In meerdere regelgevende kaders is er immers de mogelijkheid voorzien om meerdere toezichthouders aan te duiden. Bovendien laat onze staatsstructuur ook toe dat er voor specifieke aspecten deelstatelijke toezichthouders worden opgericht.

In het ANPR-verhaal zijn er drie verschillende toezichtsorganen betrokken: de Gegevensbeschermingsautoriteit (GBA), het Controleorgaan op de Politionele Informatie (COC) en de Vlaamse Toezichtcommissie (VTC).

De GBA is verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de grondbeginselen van de bescherming van de persoonsgegevens. Zij is de bevoegde toezichthoudende autoriteit wanneer geen andere wet anders bepaalt, wat impliceert dat zij een residuaire bevoegdheid heeft. De GBA is bevoegd voor de controle op de camerawet.

De COC is belast met het toezicht op de politionele informatiehuishouding en is de gegevensbeschermingsautoriteit voor de geïntegreerde politie, passagiersinformatie-eenheid en de algemene inspectie van de Federale en de Lokale Politie. Dit heeft tot gevolg dat het COC bevoegd is voor de controle op politioneel cameragebruik en niet de GBA.

Naast deze twee federale toezichthouders, is er ook een deelstatelijke actor, namelijk de VTC. Zij is verantwoordelijk voor het toezicht op de toepassing van de AVG door de Vlaamse bestuursinstanties. De VTC is in beginsel dus niet bevoegd voor de private sector.

De keuze om met meerdere toezichthouders te werken, leidt tot de vraag of een duidelijke/coherente/efficiënte bevoegdheidsverdeling wel mogelijk is. Daarnaast is het ook onzeker/onduidelijk of deze keuze strookt met alle andere regels die in de AVG worden opgelegd aan de toezichthouders.

Dit is vandaag wettelijk gezien echter niet mogelijk omdat er geen wettelijke grondslag is voor het ontsluiten van politionele gegevens naar niet-politionele overheden/instanties voor niet politionele/justitiële doeleinden.

Verschillende partijen ijveren dan ook voor een aanpassing van de WPA. In oktober 2020 werd een standpunt van VVSG overgemaakt aan de minister van Justitie (Vincent Van Quickenborne) en aan minister van Binnenlandse Zaken (Annelies Verlinden). Daarin vraagt VVSG een aanpassing van de WPA aan. Deze aanpassing betreft een uitbreiding van het huidige artikel 44/11/9. Daardoor kunnen lokale overheden toegang krijgen tot geanonimiseerde of geaggregeerde gegevens uit de nationale technische gegevensbank ANPR voor de uitvoering van een gegevens-gedreven beleid in functie van duurzame, leefbare en veilige slimme steden en gemeenten. De toegang hiertoe is enkel mogelijk indien wordt voldaan aan de vereisten inzake informatieveiligheid, en zonder afbreuk te doen aan een opdracht van de veiligheidsdiensten of een lopend onderzoek. Dit is reeds voorzien in het bestek van het nationaal ANPR-cameranetwerk.

Ook de Vlaamse Milieumaatschappij en het Departement Mobiliteit en Openbare Werken (MOW) vragen een aanpassing van de Wet op het politieambt. Het Departement MOW diende samen met SPW Mobilité et Infrastructure (Waals Gewest) en Brussel Mobiliteit (Brussels Hoofdstedelijk Gewest) een nota in met de vraag toegang te krijgen tot de geanonimiseerde of gepseudonimiseerde gegevens uit het ANPR-Management System van de Federale politie, én dit ook voor niet politionele doeleinden (bv. onderzoeks-, monitorings-, verkeersmanagement- of rapporteringsopdrachten). Zij zijn vragende partij voor een wijziging van het tweede lid van artikel 44/11/9 en een wijziging van artikel 44/11/10 van de WPA.

Ook het VIAS Institute publiceerde recent een rapport dat in opdracht van de steden Antwerpen, Kortrijk, Mechelen en Turnhout en met de steun van VLAIO (City of Things) werd uitgevoerd. De studie besluit dat er nood is aan een passend wettelijk kader voor de toegang tot ANPR-gegevens. In het Webinar ‘ANPR-camera’s: slimmer dan gedacht. Toegang tot ANPR-gegevens voor lokale besturen’ van 19 november 2020 werd het rapport van het VIAS Institute toegelicht. Uit de toelichting en het rapport komt naar voren dat er enkele technische, juridische en maatschappelijke uitdagingen en onduidelijkheden gekoppeld zijn aan het AMS-systeem.

Technisch gezien is het delen van gegevens tussen het lokale en federale niveau mogelijk via forking, waarbij de gegevens van het ene niveau (bv. lokaal/federaal) naar het andere niveau (bv. federaal/lokaal) worden gestuurd. Beide niveaus kunnen ook ANPR-gegevens ontvangen, waarbij lokale overheden louter toegang hebben tot geanonimiseerde gegevens.

Toch zijn er ook heel wat uitdagingen en onduidelijkheden op technisch vlak:

• De complexiteit om lokale backoffices te verbinden met de federale backoffice (het AMS-systeem). De vraag stelt zich bijvoorbeeld hoe deze uitwisseling op een privacy-vriendelijke en veilige manier kan gebeuren?
• Indien alle lokale overheden en politiezones hun ANPR-gegevens delen met het federale AMS-systeem vraagt dit een zekere opslagcapaciteit.
• De opstelling van een IT-beveiligingsbeleid dat rekening houdt met onder meer de volgende aspecten: performante gegevensdeling, opslag en verwerking van gegevens, gebruiks- en gebruikersregels, controle op gegevensdeling, -verwerking en -opslag, bescherming van het centraal AMS-systeem tegen bedreigingen.
• Lokale overheden kunnen slechts toegang hebben tot ANPR-gegevens indien deze geanonimiseerd zijn. Dit anonimiserings- of pseudonimiseringsproces is een politionele bevoegdheid. Om geanonimiseerde of gepseudonimiseerde gegevens te delen met lokale overheden moeten deze echter uit het politioneel netwerk worden gehaald. Een derde partij op gewestelijk niveau kan hierbij fungeren als tussenschakel tussen het federale en lokale niveau.

In het rapport van het VIAS Institute komen eveneens enkele uitdagingen en onduidelijkheden op juridisch en maatschappelijk vlak aan bod:

• Zowel voor- als tegenstanders van het AMS-systeem geven dezelfde redenen aan om het systeem al dan niet te centraliseren of te decentraliseren: privacy, toezicht op de naleving van privacy, de grootte van de gegevensbank en de afwezigheid van beleid.
• Het is niet geweten hoeveel ANPR-camera’s er precies zijn en waar die allemaal worden gebruikt omwille van het versnipperde landschap met betrekking tot hun eigenaars en beheerders (bv. lokale overheden, lokale politiezones, federale politie).
• Het delen van ANPR-gegevens met lokale overheden is momenteel wettelijk gezien niet mogelijk. Het rapport van het VIAS Institute stelt daarom twee mogelijke wetswijzigingen voor om dit mogelijk te maken:
  • Een aanvulling van artikel 25/7 van de WPA die toelaat om anonieme of gepseudonimiseerde gegevens met lokale besturen voor bepaalde doeleinden te delen;
  • Een aanpassing van het artikel 44/11/9 WPA dat openbare overheden (enkel steden en gemeenten) de mogelijkheid biedt om anonieme ANPR-gegevens te ontvangen voor beleidsdoeleinden en een kruispuntbank voorziet die instaat voor het anonimiseren of pseudonimiseren van ANPR-gegevens.

Maatschappelijke en ethische aanbevelingen en aandachtspunten

• Het KDM sluit zich aan bij de vraag voor een parlementair debat waarin wordt besproken wie toegang kan/moet krijgen tot ANPR-gegevens, voor welke doeleinden en voor welke termijn. De vraag voor een parlementair debat kwam eveneens ter sprake tijdens het webinar ‘ANPR camera’s: slimmer dan gedacht. Toegang tot ANPR-gegevens voor lokale besturen’. De nood aan een dergelijke debat werd onderstreept door onder meer de Gegevensbeschermingsautoriteit, het Controleorgaan op de politionele informatie en het VIAS Institute.
• Een belangrijk onderdeel van dit parlementair debat zal betrekking hebben op de ethische omkadering voor het verzamelen, verwerken en delen van ANPR-gegevens. Samen met de betrokken belanghebbenden moet worden nagegaan hoe dit proces op een ethisch verantwoorde manier kan gebeuren. Een dergelijke omkadering legt de afspraken tussen de betrokken actoren vast aan het begin van proces. Ook hun plichten in verband met verantwoordelijkheid, transparantie, etc. moeten aan het begin van het proces worden bepaald. Het vindt dus plaats voor de lancering van het AMS-systeem.
• Transparante communicatie over de werking van ANPR-camera’s en het AMS-systeem
  • Aangezien ANPR-gegevens persoonsgegevens zijn, en dus onder de AVG vallen, is het belangrijk om transparant naar burgers te communiceren over onder meer (i) de werking van ANPR-camera’s, (ii) het doel van hun plaatsing, (iii) hoe gegevens worden verzameld, verwerkt en gedeeld én welke partijen betrokken zijn in dit proces, en (iv) hoe het anonimiserings- of pseudonimiseringsproces verloopt én wat dit precies inhoudt. Daarenboven moet het proces van gegevensdeling niet enkel duidelijk zijn voor burgers, maar moet het ook traceerbaar zijn. Kortom: wie beschikt over welke gegevens op welk moment met welk doel en waar gingen de gegevens vervolgens naartoe? Dit vraagt om volledige transparantie in het verzamelings-, verwerkings- en delingsproces van ANPR-gegevens.
  • Het AMS-systeem kent voor- en tegenstanders. De betrokken actoren moeten dus transparant zijn over de voor- (bv. uniformisering, één gegevensbank, …) en nadelen (bv. veiligheid en bescherming van gegevens) van zo’n centraal systeem naar de burgers (betrokkenen) toe. Er moet ook worden gemotiveerd waarom uiteindelijk werd gekozen voor een centraal systeem op Federaal niveau. Welke voordelen wogen door? Hoe zullen de nadelen worden aangepakt?
• De voorziening van een centraal aanspreekpunt waarbij burgers terecht kunnen met hun vragen over het verzamelings-, verwerkings- en delingsproces van ANPR-gegevens en/of over het beheer van het AMS-systeem. Dit aanspreekpunt moet hen op gepaste wijze (bv. verstaanbaarheid, laagdrempeligheid, etc.) informeren over hun vragen en noden.
• Het opzetten van een AMS-systeem impliceert niet enkel een doordacht ontwerp en het vaststellen van afspraken i.v.m. de verzameling, verwerking en deling van gegevens. Ook in een later stadium, wanneer het platform actief is, is het noodzakelijk om dit platform waar nodig op te volgen en bij te sturen. Houdt het platform bijvoorbeeld voldoende rekening met de privacy van de betrokkenen? Hoe verloopt het anonomiseringsproces en de uitwisseling van gegevens? Aan de hand van ethical hacking kan bijvoorbeeld de waterdichtheid van het centraal systeem worden gecontroleerd. Zo kan het systeem zichzelf telkens verbeteren op mogelijke cyberaanvallen en ongewenste indringers.

Juridische aanbevelingen en aandachtspunten

Indien de WPA aangepast zou worden, moet een grondig debat gevoerd worden met de volgende aandachtspunten:

• Definities van bepaalde begrippen zoals “openbare overheden” en “algemene beleidsdoeleinden”. Dit zijn vage begrippen waarover verschillende interpretaties mogelijk zijn. Daarom is het belangrijk om hieraan de juiste en gewenste invulling te geven, zodat onduidelijkheden en discussies vermeden (kunnen) worden. Vallen havens en buurtnetwerken bijvoorbeeld ook onder openbare overheden?
• Er moet rekening worden gehouden met de toekomst en toekomstige ontwikkelingen om te vermijden dat binnen x-aantal jaar opnieuw een wetswijziging nodig is.
• Bepalen over welke gegevens het zal gaan: enkel anonieme of ook gepseudonimiseerde of zelfs persoonsgegevens?
• Wie draagt de eindverantwoordelijkheid in dit verhaal?
• Verduidelijken en bepalen wat (lokale) overheden kunnen doen wanneer ze dergelijke gegevens ontvangen? Kunnen zij deze gegevens zelf verder doorgeven?
• Een aanpassing moet altijd de beginselen en de principes van de AVG naleven. Het is dan ook belangrijk om een evenwicht te vinden tussen het nut voor de (lokale) besturen en de grondrechten van de burgers.

Daarnaast kan eveneens worden gewerkt aan de versterking van juridische kennis bij lokale politiezones en lokale overheden over de toepasselijke regelgeving op gebied van ANPR-camera’s (waaronder ook zeker de AVG). Dit is in het bijzonder aangewezen in geval van kleinere politiezones en gemeenten waar geen afzonderlijke juridische dienst aanwezig is. Deze aanbeveling werd reeds door Frank Schuermans (COC) benadrukt.