Op Europees niveau heeft de Europese Commissie (EC) Richtlijn 2010/40 betreffende het kader voor het invoeren van intelligente vervoerssystemen op het gebied van wegvervoer en voor interfaces met andere vervoerswijzen (ITS) uitgevaardigd (ITS-richtlijn). Het schept een kader en maakt het mogelijk om acties te bepalen in prioritaire gebieden die zich kunnen uiten in gedelegeerde handelingen of verordeningen. Deze Richtlijn raakt zowel aan de gewestelijke bevoegdheid voor de wegeninfrastructuur als de federale bevoegdheid voor de reglementering van het verkeer en vervoer, alsook aan de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoermiddelen. In dit kader achtte de Raad van State het noodzakelijk om naar aanleiding van de omzetting van de ITS-richtlijn een samenwerkingsakkoord te sluiten. Op 15 juli 2014 werd dan ook een ITS-samenwerkingsakkoord ondertekend door de federale overheid en de gewestelijke overheden. In 2017 werd een ITS-stuurgroep opgericht die belast is met de uitwerking van ITS-initiatieven en -projecten en de interoperabiliteit ervan – de onderlinge uitwisseling van gegevens en kennis tussen systemen en de daaraan ten grondslag liggende bedrijfsprocessen – opdat een efficiënte ITS-dienstverlening mogelijk is.

We analyseren twee grote onderwerpen: Mobility as a Service (MaaS) en autonome voertuigen. Daarnaast staan we ook heel kort stil bij drie kleinere thema’s: nationale toegangspunten, eCall en On Board Units (OBUs).

Afbeelding: Mobility as a Service Framework - © Future Mobility Finland

MaaS is een concept dat door gegevens wordt aangedreven. Deze gegevens zijn als het ware de laag tussen de transportaanbieder en de reiziger. Op vlak van gegevens hebben de overheden in ons land de taak om gegevens beschikbaar en interoperabel te maken voor het gebruik door verschillende actoren (bronnen 4, 5 en 6). Die interoperabiliteit houdt onder meer standaardisering van gegevens in, gegevensbeveiliging en privacy en de integratie in databasesystemen.

De bereidheid om samen te werken tussen de verschillende betrokken actoren en belanghebbenden kan op termijn een struikelblok vormen. Mobiliteitsgegevens zijn erg waardevol, zowel voor publieke als private spelers. Hierdoor kan een situatie ontstaan waarin conflicten optreden tussen overheidsdiensten en nieuwe opkomende mobiliteitsdiensten die vaak een privé-initiatief zijn en vooral gericht zijn op de individuele gebruiker. Het nastreven van een ‘collectief goed’ is daarom geen prioriteit voor deze diensten. De uitwisseling van gegevens kan hierdoor problematisch zijn. Ook de overheidsstructuur en de bevoegdheidsverdeling op vlak van mobiliteit maken van de ontwikkeling van MaaS geen gemakkelijke opgave. Tegenstrijdige belangen van de verschillende overheden (bv. federaal niveau, gewest, lokale vervoersregio’s) of het bepalen van andere accenten of prioriteiten kunnen ontwikkelingen stoppen of vertragen. Een online bevraging van de ‘Taskforce MaaS’ bevestigt dit vermoeden. Veel MaaS-stakeholders waaronder tal van lokale besturen vrezen dat partijen niet bereid zullen zijn om (commercieel gevoelige) gegevens met elkaar te delen.

MaaS-spelers moeten tickets van openbaarvervoerbedrijven kunnen doorverkopen op basis van duidelijke voorwaarden (bv. verplichting tot gegevensuitwisseling in twee richtingen) en overeenkomsten met autoriteiten van openbaar vervoer die niet langer terughoudend zijn ten aanzien van de particuliere bedrijfsmodellen van MaaS-spelers. Goede afspraken zorgen ervoor dat MaaS-applicaties over alle vervoersregio’s, gewesten, … heen toepasbaar blijven. Op die manier kan op voldoende schaalgrootte worden gewerkt. Bovendien zullen MaaS-spelers en vervoersaanbieders ook samen moeten nadenken over andere diensten om de op maat gemaakte klantenpositie te kunnen vormgeven.

Basisbereikbaarheid en MaaS

Vlaanderen heeft in 2019 het Decreet Basisbereikbaarheid aangenomen. De bedoeling ervan is over te stappen van het concept ‘basismobiliteit’ naar het concept van ‘basisbereikbaarheid’, dus van een aanbodgericht naar een vraaggericht openbaar vervoer. Bovendien wordt de klemtoon op combimobiliteit gelegd. Dit verwijst naar “multimodaal reisgedrag waarbij personen voor hun verplaatsingen verschillende vervoersmiddelen combineren. De beschikbaarheid van verschillende vervoersmodi maakt het mogelijk vlot te schakelen tussen verschillende vervoersmiddelen.” MaaS kan in dit kader als digitale hefboom dienen om deze combimobiliteit mee te realiseren.

Het vervoersaanbod bestaat voortaan uit vier lagen, waarbij het treinnet de ruggengraat is van het openbaar vervoer. Het treinnet wordt echter uitgebaat door Infrabel en de NMBS, wat tot de federale bevoegdheid behoort. Een oplossing zou kunnen zijn dat vertegenwoordigers van de NMBS worden opgenomen in de vervoerregioraden. Deze raden zijn verantwoordelijk voor het opstellen van een mobiliteitsplan voor een bepaalde regio en voor de opvolging en de evaluatie ervan. Maar in 2006 deed de Raad van State al uitspraak over een gelijkaardig voorstel door te stellen dat “[i]n dat verband dient te worden herinnerd aan het beginsel van de onderlinge autonomie van de gemeenschappen en de gewesten en de Federale Staat. Op grond van dat beginsel kan een gewestelijke overheid slechts bepalen dat een federale instelling vertegenwoordigd wordt in een gewestinstelling, als die vertegenwoordiging louter facultatief is. Dit betekent in dit geval dat de betrokken federale instelling niet verplicht kan worden om zich te laten vertegenwoordigen, en dat het ontbreken van zulke vertegenwoordiging of de afwezigheid van vertegenwoordigers van die instelling op de vergadering van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen geen gevolgen mag hebben voor de werking van deze raad of voor de geldigheid van de handelingen die deze stelt.” Concreet komt het er dus op neer dat de Vlaamse overheid in dit verhaal afhankelijk is van de goodwill van de NMBS. Op dit moment zou de NMBS wel al aanwezig/vertegenwoordigd zijn in vervoerregioraden, maar nog niet overal. Verder zou de NMBS de laatste jaren toegankelijker zijn geworden. Er is dus vooruitgang, maar de samenwerking lijkt nog niet ideaal. MaaS is een interbestuurlijk gegeven, wat tot gevolg heeft dat er niet alleen samenwerking moet zijn met de federale overheid, maar ook met de lokale overheden.

Interoperabiliteit is eveneens een voorwaarde voor MaaS-platformen. Alle betrokken partijen moeten gegevens immers technisch kunnen delen. De Vlaamse overheid heeft op dit gebied al een belangrijke stap gezet door een open standaard voor slimme mobiliteitsdiensten te ontwikkelen (zie infra). Zoals in de situatieschets reeds werd aangegeven, zijn gegevens bovendien een belangrijk onderdeel van het MaaS-model en dit voor elke actor. Gezien er vele actoren in het ecosysteem betrokken zijn, zal het vaak wenselijk en/of nodig zijn dat gegevens uitgewisseld/gedeeld worden tussen de betrokken actoren. Deze actoren kunnen zowel publiek als privaat zijn. Toch is hierbij een kanttekening nodig. De technische mogelijkheid om gegevens te delen betekent immers niet dat het ook juridisch kan. Voordat gegevens gedeeld of uitgewisseld kunnen worden, moet worden nagegaan wat wettelijk mogelijk is. We komen hier in een later deel van dit rapport nog uitgebreid op terug.

Bij gegevensuitwisseling tussen de MaaS-operatoren en vervoersaanbieders moet iedere partij vooreerst nagaan of ze een wettelijke grondslag hebben om gegevens te delen of uit te wisselen (zie infra). Vervolgens moet er een overeenkomst worden gevonden over de facilitering en implementatie van het delen van gegevens. Er moeten afspraken worden gemaakt over het te gebruiken gegevensplatform, welke gegevensstandaard zullen worden gehanteerd en welke infrastructuur nodig is. Daarnaast moeten de partijen ook overeenkomen welke vorm van toezicht er zal zijn om te controleren of afspraken en wet- en regelgeving nageleefd wordt, zoals bijvoorbeeld op vlak van privacy en veiligheid.

Doordat de regio’s een belangrijk deel van de bevoegdheid in handen hebben, moet er op deze verschillende niveaus MaaS-regulering worden uitgewerkt waarin iedere regio eigen accenten kan leggen. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest kiest er bijvoorbeeld voor om tegelijkertijd zowel een aanbieder als beheerder van MaaS-diensten te zijn. Vlaanderen besliste in 2019 om een mobiliteitscentrale op te richten (decreet basisbereikbaarheid 26/04/2019) die het volledige aanbod openbaar vervoer voor de open en doelgroepgebruiker coördineert. (zie ook verder over initiatieven). Of deze centrale zal evolueren naar een publieke integrator van MaaS is beleidsmatig nog niet bepaald. Anderzijds zullen er ook keuzes en afspraken met betrekking tot gegevensstandaarden moeten worden gemaakt. Zo werd als 1ste stap de OSLO standaard voor mobiliteit vastgelegd in het voorjaar van 2020. Deze standaardisatie moet zeker nog verder worden uitgebouwd. De Vlaamse overheid zal de exploitatie van de mobiliteitscentrale niet zelf in handen nemen, maar uitbesteden aan een andere nog te bepalen partner.

De huidige bevoegdheidsverdeling maakt duidelijke afspraken dus noodzakelijk op het vlak van gegevens- en informatie-uitwisseling tussen de verschillende bestuursniveaus om de MaaS-applicatie over alle regio’s heen toepasbaar te maken. Het delen van gegevens zal op gang komen van zodra het systeem van basisbereikbaarheid gestart wordt. Dat staat gepland voor 1 januari 2022. Het Departement MOW probeert hierop alvast te anticiperen omdat het Vlaams gewest de vervoersregio’s moet coördineren. Een aantal vervoersregio’s hebben al aangekondigd zelf initiatieven te willen opzetten op het vlak van vervoer op maat. Ook hier zal het dus zaak zijn om goede afspraken te maken rond gegevensdeling.

Naast afspraken tussen de operatoren en de aanbieders, zijn ook onderlinge afspraken tussen de verschillende MaaS-operatoren nodig. In Vlaanderen staat de mobiliteitscentrale in de steigers, maar op het terrein zijn er reeds commerciële MaaS-operatoren actief, zoals bijvoorbeeld Whim, Olympus Mobility en Pikaway. Het Departement MOW faciliteert de publiek-private dialoog zodat MaaS-actoren tot gedragen ontwerpafspraken kunnen komen (soft-regulation).

Nood aan interbestuurlijke samenwerking

In de situatieschets hierboven gaven we al aan dat er een vorm van terughoudendheid is tussen de private MaaS-spelers en de openbaarvervoersmaatschappijen NMBS, De Lijn, MIVB en TEC. De maatschappijen vrezen dat hun maatschappelijke rol zal afnemen door de opkomst van de private spelers. Dit geldt evenzeer voor de publieke MaaS-operatoren. Om op gelijke voet te kunnen staan, moet het aanbod en de producten van de overheidsinstanties voldoende kwalitatief, gebruiksvriendelijk en aantrekkelijk zijn zodat de private spelers ertoe worden aangezet om samen te werken. Verdere dialoog blijft eveneens nodig over mogelijks verlies van de klantenrelatie en perspectief op de meer-inkomsten of terugverdieneffecten.

Om een goed aanbod te kunnen voorzien, is ook politieke medewerking nodig. Het politieke proces kent soms een stroef verloop. We schetsen dit aan de hand van een voorbeeld. In Vlaanderen voert De Lijn al lange tijd een politiek van open data. Het werkt samen met de andere maatschappijen aan een gezamenlijke routeplanning (waarvan reeds een basisfunctie bestaat) en aan gemeenschappelijke abonnementsformules. De Lijn is ook betrokken bij de discussie over tariefintegratie in en rond Brussel. Het Brupass-systeem werd recent gelanceerd, maar de aanloop verliep erg moeizaam. Vooral de politieke afronding van het project heeft lang aangesleept (bronnen 26 en 27). Er zijn dus processen die een goede coördinatie tot stand kunnen brengen. Desondanks zijn de bedrijven van het openbaar vervoer echter nog onvoldoende op elkaar afgestemd. De privémarkt daarentegen ontwikkelt zich in een hoog tempo.

De versnippering van bevoegdheden in ons land maakt de opgave ook niet eenvoudig(er). Goede interbestuurlijke samenwerking is noodzakelijk, uiteraard ook op het vlak van gegevensuitwisseling. In de beleids- en begrotingstoelichting voor het Departement MOW staan echter enkele passages die aantonen dat dit nog niet steeds het geval is. Zo is de Interministeriële Conferentie de voorbije jaren bijvoorbeeld in onbruik geraakt. Nochtans vermeldt recent advies van de Raad van State dat het verplichte overleg tussen overheden inzake mobiliteit binnen het Overlegcomité of binnen de interministeriële conferentie moet gebeuren.

Voor de Brussels-Vlaamse mobiliteitsdossiers wordt er momenteel gewerkt aan een model voor structurele intergewestelijke samenwerking en besluitvorming. Voor verschillende dossiers werden reeds de principes van samenwerking tussen de gewesten vastgelegd in samenwerkingsovereenkomsten. Overkoepelend wordt nu met het Brussels Hoofdstedelijk Gewest een memorandum of understanding uitgewerkt. Binnen de Vlaamse regering dient de minister van Mobiliteit ook de collega-minister die bevoegd is voor Brussel op de hoogte te houden van de ontwikkelingen op het gebied van mobiliteit in Brussel. Een goede samenwerking tussen de verschillende beleidsniveaus is nodig om burgers een degelijk MaaS-aanbod te kunnen presenteren. De Brussels-Vlaamse mobiliteitsdossiers tonen echter aan dat dit zelfs met goede intenties niet altijd evident is.

Maatschappelijke en ethische aanbevelingen en aandachtspunten

• Nood aan betere interbestuurlijke samenwerking: we haalden het reeds aan, maar goede interbestuurlijke samenwerking is van cruciaal belang voor een goed MaaS-aanbod. De bevoegdheidsverdeling en de daaraan gekoppelde soms logge overlegstructuur bezorgen de publieke actoren in de MaaS-context een competitief nadeel. De privémarkt ontwikkelt zich in een hoog tempo, waardoor het risico bestaat op een doorgedreven vermarkting van het mobiliteitsaanbod. Het risico kan nog niet aangetoond worden met concrete cijfers, maar verschillende studies geven wel aan dat er rekening gehouden moet worden met dit scenario (bronnen 31, 32, 33 en 34). Indien men wil dat de publieke actoren op lange termijn geen ondergeschikte rol spelen, en men eveneens de ambitie van de Vlaamse regering om een sterk gegevens-gedreven beleid te voeren wil waarmaken, is betere en efficiëntere samenwerking nodig.
• Regulator: in het advies van Mobiliteitsraad van Vlaanderen (“MORA”) en in het Vlaams strategisch ITS-actieplan wordt het belang van neutrale regulering onderstreept. MORA stelde daarbij voor om een onafhankelijke MaaS-regulator op te richten voordat de Mobiliteitscentrale in werking treedt.
  • Een MaaS-regulator, waarvoor een aanpassing van het decreet Basisbereikbaarheid nodig is, is vooralsnog niet opgericht. Wel wordt dit jaar een Vervoersautoriteit opgezet. Deze autoriteit moet in werking treden op 1 januari 2022. De Vervoersautoriteit moet op onafhankelijke wijze, onder meer instaan voor het beheer van het contract met de mobiliteitscentrale en de contracten met de vervoerders/aanbieders van Vervoer op Maat.
  • Op vlak van regulering wordt er gekeken in de richting van zelfregulering en dit in de vorm van een MaaS-afsprakenkader, waaraan momenteel gewerkt wordt. Er is binnen de Maas-context nog geen sprake van marktdominante partijen. Marktdominantie kan de oprichting van een regulator legitimeren. Dit is bijvoorbeeld wel al het geval in de telecom- en energiesector. De overheid kan ervoor kiezen om de Vervoersautoriteit ook een regulerende rol te geven binnen het MaaS-gebeuren.
  • Gezien de complexiteit van ons mobiliteitssysteem en de nood aan neutraliteit om belangenvermenging en conflicten tussen de mobiliteitscentrale, de operators van het kern- en aanvullend mobiliteitsnet en het vervoer op maat te voorkomen, lijkt het aangeraden om de plannen voor een onafhankelijke regulator niet definitief op te bergen. Het is niet duidelijk of zelfregulering en het MaaS-afsprakenkader zullen volstaan om onder andere goede structurele gegevensdeling, waar toch heel wat twijfels over bestaan, te organiseren.

Juridische aanbevelingen en aandachtspunten

Indien de WPA aangepast zou worden, moet een grondig debat gevoerd worden met de volgende aandachtspunten:

• Ieder beleidsniveau moet voor zichzelf nagaan in welke mate gegevens gedeeld of doorgegeven kunnen worden. We geven hier later in het document nog enkele richtlijnen voor.
• Gezien de verspreiding van actoren over verschillende beleidsniveaus is het aangeraden een overlegstructuur op te zetten om een coherent beleid rond MaaS te verzekeren. Initiatieven hieromtrent werden al genomen. Zo is er terugkoppeling op het niveau van de Belgische ITS-stuurgroep en op Benelux-niveau. Daarnaast is er de Belgian Maas Alliance die getrokken wordt door ITS.be.
• Hoewel er reeds bestaande wetgeving voorhanden is, moet worden nagegaan of deze wel voldoende is, of er zich geen lacunes voordoen en of nieuwe wetgeving al dan niet nodig is.